完善农村义务教育公平保障机制的思考（一）

Aria412

完善农村义务教育公平保障机制的思考

　    摘要　教育公平是社会公平价值现在教育领域内的延伸和反映，被视为实现社会平等“最伟大的工具”。农村义务教育是我国国民教育体系的重要组成部分，是农村基础教育的重要阶段，推进农村义务教育公平，要求建立和完善保障机制，从政府责任、经费投入、资源配置、教育补偿、质量保障、社会监督等方面构建一套机制保障体系。  
　　  
　　我国是一个农业大国，农村人口占全国人口的78％。农村中小学生占全国中小学生总数的75％，农村义务教育任务艰巨，形势逼人。近年来，党和政府采取了一系列发展农村义务教育的举措并取得了一定成效，但由于教育公平保障机制的缺位和缺陷，农村义务教育中不公平、不均衡现象仍比较突出，极大地抑制了教育的全面发展，也阻碍了新农村的建设步伐。因此，建立和完善保障机制是推进农村义务教育公平的重要途径。  
　　  
　　一、完善政府责任机制，各级政府职责共担  
　　  
　　根据“谁举办，谁负责”的原则，很多人认为举办农村义务教育只是当地基层政府甚至是学校层面的事情，对于市级、省级甚至中央政府的相应责任却缺乏必要认识，这是对“地方负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制的误解。这种观念的误解往往导致实践的偏差，使得农村教育在经费投入、资源配置、教师流动等方面出现不公平。以经费投入为例：从总体上讲，中央政府基本上承担全部义务教育经费的9％，省级政府承担13％，其余则由省以下地方政府承担。在实际操作中，省级政府和省以下地方政府的筹资责任并没有明确的划分，导致这两级政府经常性义务教育经费支出缺乏制度保障，从而造成农村义务教育经费的投入得不到切实、有效的保证。  

　　《义务教育法》规定：“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。”农村义务教育的公益性、非产业化、非市场性、非功利性特征决定了这项重大的公共事业应该由公共的力量即由掌握国家教育资源的政府而不是由社会团体和慈善机构来办，使每个适龄儿童、少年能够公平地享有教育机会和公共教育资源，政府是实现和保障教育公平的第一责任人和法律主体。那么从中央到地方，各级政府职责是不是完全一致呢?不是的。正如《义务教育法》所提出的：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”对这句话的正确理解应该是：在办学的管理职责上是以县为主，但在办学经费投入上则是以省级财政和中央财政为主。而在这个管理体系当中，又有不同层级和不同职能部门的职责分工问题。因此，依法明确中央和地方之间、人大和政府之间、教育部门和其他部门之间、教育行政和督导部门之间在促进教育公平发展方面的工作分工，把各级政府的具体职责用法律形式确定下来，哪级政府该完成的职责就应该由哪级政府来完成，不应让老百姓过多的承担教育成本，为政府买单。只有这样，才能促进教育公平发展的人财事权统筹与责权利对称，才能使义务教育的改革与发展得到根本保障。  
　　  
　　二、完善经费投入机制，推进公共财政保障  
　　  
　　近年来，我国对义务教育经费总投入有所增加。但农村义务教育经费紧缺的现状依然没有根本改变。就义务教育阶段而言，“2002年，全社会的各项教育投资是5800多亿元人民币，其中政府投入不到70％，而其中77％用于城市，在接受义务教育的孩子中占70％的农村孩子只获得其余的23％。过去，中央和省级政府的投入主要用于高等教育，农村基础教育由县乡承担，在地方财力不足的情况下，基层政府又会将这一负担转嫁给农民。为彻底解决因投入不足而引发的不公平问题，国家按照明确各级责任、中央地方共担、加大财政投人、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。新机制从2006年开始实施,2010年全面推进，目前已经取得了初步成效。  
　　当前在落实好新机制的同时，还要进一步完善保障机制。一是从中央到地方，各级政府要加大教育投入，坚持教育经费的“三个增长”，加大教育经费投入的总量，确保2010年左右实现财政性教育投入占GDP比例4％的目标，从根本上解决教育经费总量不足的突出问题。二是拓宽教育经费来源渠道，县级以上地方人民政府根据实际需要，设立专项资金，用于农村地区实施义务教育；鼓励社会组织和个人向义务教育捐赠，按国家有关规定设立义务教育基金；出台相应措施，发行教育彩票，使教育彩票成为教育筹资的一种重要补充形式。三是针对目前农村中小学教师工资仍然没有真正纳入县本级财政预算，农村中小学教师工资没有得到有效保障的情况，需要建立新的教师工资保障机制。中央出台的需要全国统一执行的工资政策，所需资金由中央拨付；省、市、县按照中央出台的工资政策，需要地方视财力状况执行的部分，谁决定执行谁出钱。  
　　  
　　三、完善资源配置机制，推进城乡均衡发展  
　　  
　　“在教育资源配置方面，传统的以中央或省为主，忽视地方的资源配置模式，在不同地区和学校之间，存在着结构性短缺。……这种差距的存在，一方面是由于自然与历史的原因而造成的经济发展水平和教育义务的悬殊。另一方面是由于政府的非均衡发展政策，教育投资向一部分学校倾斜，加剧了教育资源的不平等和结构性短缺。”因此，要调整相关政策，促进教育资源配置的合理化、均衡化，实现在教育资源配置上的公平。  

　　一是办学条件的均衡。要对同一区域内义务教育阶段的学校，实行以在校生为基础的均等化拨款制度，对办学条件差的学校实施倾斜，促进办学条件的均衡化。其次，在硬件投入和校舍建设方面也要实现均衡化，防止出现富者愈富、贫者愈贫的马太效应。  

　　二是教师资源的均衡。要形成教师定期交流制度，做好教师由城镇向农村、由强校向薄弱校、由超编学校向缺编学校的交流与流动，促进教师均衡配置；要健全中小学教师正常补充机制，完善教师编制的管理工作，在实行中小学教师统一编制标准的义务上，对农村地区和薄弱学校有所倾斜。

　　三是教育资源共享。为了促进义务教育的均衡发展和教育质量的提高，需要培植教育资源共享制度。如在大型劳动技术教育设施方面可以多校共享，减少校均成本，提高利用率。同时可以建立“校校通”等现代远程教育网络，促进精品课程等优质教育资源的共享。带动我国农村义务教育均衡化的提升。